Доказування вини щодо вчинення адміністративного правопорушення покладається на органи державного фінансового контролю

Відповідно до статті 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення↗ (далі — Кодекс↗) адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.

Згідно зі статтею 254 Кодексу↗, про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.

За статтею 256 Кодексу↗ у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, прізвище викривача (за його письмовою згодою), якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.

Статтею 255 Кодексу↗ передбачено, що протоколи про адміністративні правопорушення законодавства про закупівлі, передбачені статтею 164-14 Кодексу↗, уповноважені складати органи державного фінансового контролю та Рахункова палата.

Відповідно до статті 245 Кодексу↗ завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Тим самим і просто скласти протокол про адміністративне правопорушення не означає, що особу притягнуть до адміністративної відповідальності.

Згідно зі статтею 7 Кодексу↗ ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.

За рішенням Конституційного Суду України від 22.12.2010 № 23-рп/2010↗ адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до неї ґрунтується на конституційних принципах і правових принципах, у тому числі закріпленій у статті 62 Конституції України↗ презумпції невинуватості. Державні органи не мають права перекладати обов'язок доказування невинуватості на особу, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення.

Таким чином, доведення вини у вчиненні особою адміністративного проступку повинно покладатися на уповноважений орган, який складає протокол.

Щоб краще зрозуміти, про що йдеться, розглянемо практичний випадок у справі про притягнення до адміністративної відповідальності № 709/151/26↗ за постановою Чорнобаївського районного суду Черкаської області від 16.02.2026.

Обставини справи

Замовник здійснював процедуру закупівлі відкриті торги за правилами і за кошти Ukraine Facility, що оголошена за ідентифікатором UA-2025-08-26-005878-a↗. Ця закупівля відмінена автоматично у зв’язку з неподанням жодної тендерної пропозиції для участі.

Керуючись виключенням за підпунктом 6 пункту 13 Особливостей↗ здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі — Особливості↗), 15.10.2025 замовник уклав договір без використання електронної системи закупівель та оприлюднив звіт за № UA-2025-10-20-014266-a↗. Тобто такий договір укладено після введення в дію окремого розділу Особливостей, а саме особливостей здійснення закупівель у рамках виконання заходів (кроків), передбачених Планом України, схваленим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.03.2024 № 244↗.

Позиція органу фінансового контролю

Територіальним органом Державної аудиторської служби України проведено моніторинг згаданої закупівлі, здійсненої за прямим договором, за результатом якого складено висновок. Органом встановлено порушення пунктів 5↗ і 85 Особливостей↗, а тому зобов’язано замовника вжити заходів щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку, зокрема шляхом припинення зобов’язань за договором з дотриманням вимог Цивільного кодексу України↗.

Визначаючи наведене порушення як укладення договорів, які передбачають оплату замовником робіт без проведення процедури закупівлі, визначеної законом, за що передбачається адміністративна відповідальність згідно з частиною 6 статті 164-14 Кодексу↗, органом ДАСУ складено протокол про адміністративне правопорушення на керівника, який згодом передано на розгляд суду. 

Позиція суду

Суд зауважив, що на підтвердження вини особи у вчиненні такого правопорушення суду надано такі докази:

• протокол про адміністративне правопорушення;
• копію висновку про результати моніторингу;
• копію наказу ДАСУ про початок моніторингу;
• копії документів щодо листування між замовником та органом фінансового контролю, зокрема щодо процесуальних моментів явки та підписання протоколу зі сторони порушника;
• копію наказу про призначення керівника на посаду;
• копію положення про уповноважену особу.

Посилаючись на висновки за рішеннями Європейського суду з прав людини від 21.07.2011 у справі «Коробов проти України» та від 14.02.2008 у справі «Кобець проти України», суд зазначив, що при оцінці доказів суд, як правило, застосовує критерії доведення «поза розумним сумнівом». Проте така доведеність може випливати із співіснування достатньо переконливих, чітких і узгоджених між собою висновків чи схожих неспростовних презумпцій факту. Беручи до уваги такі рішення Європейського суду, районний суд керується саме цим принципом «поза розумним сумнівом». Зокрема, доведення має випливати із сукупності ознак чи неспростовних презумпцій, достатньо вагомих, чітких і узгоджених між собою.

Поряд з цим протокол про адміністративне правопорушення визначає межі судового розгляду і є доказом у справі. За своєю природою він є обвинувальним актом, оскільки саме на підставі протоколу здійснюється розгляд справи по суті.

Правова норма частини 6 статті 164-14 Кодексу має бланкетний характер, тому, за твердженням суду, у протоколі про адміністративне правопорушення обов'язково має бути посилання на норму спеціального закону, за порушення якої настає відповідальність. У цьому випадку Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII↗ (далі — Закон).

Натомість у протоколі про адміністративне правопорушення посадовою особою, яка його склала, констатовано лише порушення пунктів 5, 10↗, 85 Особливостей, які не є законом. Таким чином, зазначена посадова особа не встановила порушення вимог Закону і не вказала про це в протоколі про адміністративне правопорушення.

Суд наголосив, що Кабінет Міністрів України мав повноваження встановлювати такі Особливості, але це жодним чином не прирівнює нормативні акти Кабінету Міністрів України до законодавчих актів Верховної Ради України.

Тим самим особа, яка склала протокол про адміністративне правопорушення, повинна була конкретизувати правила поведінки замовника, які, на його переконання, були ним порушені.

Постановою Верховного Суду від 08.07.2020 у справі № 463/1352/16-а↗ наведено, що в силу принципу презумпції невинуватості, що підлягає застосуванню у справах про адміністративні правопорушення, усі сумніви щодо події порушення та винності особи, що притягується до відповідальності, повинні тлумачиться на її користь. Недоведені подія та вина особи мають бути прирівняні до доведеної невинуватості цієї особи.

Дослідивши матеріали справи та врахувавши викладене, суд дійшов висновку про відсутність у діях особи складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 6 статті 164-14 Кодексу, а тому провадження відносно цієї особи підлягає закриттю відповідно до пункту 1 статті 247 Кодексу↗ у зв'язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.

Коментар

Випадок за описаним рішенням суду підкреслює критичну важливість презумпції невинуватості в адміністративному процесі. Головний меседж полягає в тому, що формального складання протоколу недостатньо для притягнення до відповідальності. Крім того, ключовим правовим висновком є те, що притягнення до відповідальності за приписами статті 164-14 Кодексу потребує від контролюючих органів не просто посилання на підзаконні акти, наприклад Особливості, а чіткої фіксації порушення саме Закону. 

Відповідно, будь-які недоліки в протоколі або недостатність доказів трактуються судом на користь особи, що є запобіжником проти свавілля контролюючих органів. Як результат, закриття справи про адміністративне правопорушення у зв’язку з відсутністю складу правопорушення, оскільки органом державного фінансового контролю не доведено наявності такого складу правопорушення, навіть при очевидній наявності проступку.

Тож якщо є необхідність у судовому захисті, професійні партнери-правники ТОВ «Тендерне агентство Радник»↗ нададуть послугу судового супроводу↗ вартістю від 10 000,00 грн.

А щоб передбачити можливі порушення законодавства і не допускати їх, рекомендую взяти участь у семінарі «Підвищення кваліфікації для уповноважених осіб↗» від Академії Радник↗.

Олег ПІДГІРСЬКИЙ, 

юрист ТОВ «Тендерне агентство Радник»